Эльданиз Гусейнов, эксперт Центра Евразийских Исследований им. Гейдара Алиева при университете Ибн Халдуна и региональный директор IWPR в Центральной Азии Абахон Султоназаров анализируют форматы взаимодействия США и Китая с Центральной Азией, подчеркивая, что в регионе наблюдается уникальное явление — делегирование процесса институционализации странами Центральной Азии внешним силам. Эксперты подробно разбирают последствия такого процесса для региональной автономии и интеграции, указывая на необходимость учета интересов всех вовлеченных акторов, и необходимость продвижения внутрирегионального импульса к интеграции и более консолидированной позиции.
США и Китай играют важную роль в институционализации форматов сотрудничества в Центральной Азии. Их участие способствовало созданию структурированных диалогов и деловых форумов, таких как бизнес-форумы «B5+1 и Секретариат «Китай-Центральная Азия»*. «B5+1» — это совместный форум с участием США и пяти стран Центральной Азии, направленный на развитие региональной экономической интеграции и увеличение объемов торговли и инвестиций частного сектора США посредством проведения ежегодных бизнес-форумов. Секретариат «Китай-Центральная Азия», созданный в Сиане, служит официальным механизмом сотрудничества между Китаем и странами Центральной Азии, содействуя стратегическому экономическому сотрудничеству и поддерживая саммиты высокого уровня, и встречи на уровне министров для развития таких секторов, как торговля, энергетика, высокие технологии и «зеленая» энергетика.
Эти инициативы направлены на укрепление экономических связей, усиление региональной интеграции и решение проблем коллективной безопасности.
В регионе наблюдается довольно уникальное явление — делегирование процесса институционализации странами Центральной Азии внешним силам, что поднимает вопросы о негативных и позитивных последствиях такого процесса для региональной автономии и интеграции. Хотя это внешнее участие принесло определенные плоды, такие как регулярные встречи и стратегическое сотрудничество, оно также создает трудности, включая необходимость учитывать интересы вовлеченных в данные процессы держав и необходимость балансировать между ними.
Почему страны Центральной Азии делегируют процесс институционализации сотрудничества внешним акторам?
Страны Центральной Азии делегируют процесс институционализации регионального сотрудничества внешним акторам из-за замедлительного процесса внутрирегиональной интеграции. Профессор Казахстанско-Немецкого Университета Рустам Бурнашев предлагает принцип, согласно которому страны региона объединяются только в ответ на кризисные ситуации, а в более спокойные времена предпочитают поддерживать двусторонние отношения. Это означает, что региональная интеграция активизируется только при наличии непосредственной угрозы или вызова, что приводит к её эпизодичности и непостоянству. Замедлением процессов интеграции в регионе могут воспользоваться внешние акторы и предлагать свои форматы сотрудничества.
Процесс институционализации сотрудничества внутри Центральной Азии внешними акторами обусловлен следующими факторами:
- Сильное вовлечение внешних держав. В отличие от других региональных объединений, которые могут стремиться к большей независимости, Центральная Азия демонстрирует заметную открытость, позволяя внешним игрокам играть не только вспомогательную, но и зачастую центральную роль в формировании региональной повестки дня. Это проявляется в создании таких структур, как B5+1 и Секретариат Китай-Центральная Азия.
- Фокус на вопросах экономики и безопасности. Взаимодействие Центральной Азии с внешними игроками часто сосредоточено на экономической интеграции и сотрудничестве в сфере безопасности, что обусловлено интересами внешних держав в доступе к ресурсам и стабильности в регионе, который после череды протестов и неустойчивого окружения (война в Украине, конфликты в Южном Кавказе, Афганистан) может считаться геополитически нестабильным.
- Отсутствие центрального регионального координирующего органа. В отличие от ЕС, в ЦА нет наднационального руководящего органа, который бы координировал политику или интеграционные усилия, что делает регион более зависимым от внешних структур для институционализации собственного сотрудничества. Ассоциация государств Юго-Восточной Азии (АСЕАН), несмотря на разнообразие стран-членов, создала несколько механизмов для более эффективной координации своей политики и интеграционных усилий. К ним относятся Секретариат АСЕАН, который способствует сотрудничеству и координации между государствами-членами, и различные отраслевые министерские органы, которые занимаются конкретными вопросами — экономической интеграцией, безопасностью и социально-культурным развитием. Несмотря на отсутствие в АСЕАН наднациональных органов как в ЕС, ассоциация подписывает соглашения о зонах свободной торговли с другими странами, то есть АСЕАН подключает к сотрудничеству с собой внешних акторов, а не подключается внешними акторами к каким-то форматам сотрудничества. Применение подхода АСЕАН к региональной интеграции может предложить Центральной Азии модель для укрепления внутреннего сотрудничества и повышения автономии от внешних влияний, используя эффективные структуры координации и более унифицированную позицию.
Анализируя действия США и Китая по организации регулярных встреч с лидерами стран Центральной Азии на разных уровнях, наблюдается тенденция — страны Центральной Азии делегируют институционализацию процессов в регионе. Это касается возможностей проведения регулярных бизнес-форумов «B5+1» при участии США, а также создания Секретариата «Китай-Центральная Азия». Очень четко на факт делегирования указывает один из лозунгов бизнес-форума «B5+1», а именно «B5+1 разрушает барьеры между бизнесом Центральной Азии и США». В лозунге присутствуют США, однако в итоговом коммюнике говорилось больше об итоговых выгодах для стран Центральной Азии в совместной интеграции. В этом случае США выглядели больше как партнер в поддержке этих процессов.
Кроме того, перед форумом встречались профильные подгруппы по вопросам агробизнеса, транспорта и логистики, которые готовили рекомендации перед проведением крупного форума. В итоговом документе был принят ряд рекомендаций и предложений, которые ориентированы по большей части не на сотрудничество между США и Центральной Азией, а на развитие сотрудничества внутри региона. В качестве примера можно привести упоминание «гармонизации законодательств в ключевых секторах (таких как торгово-логистическая отрасль, агробизнес, электронная коммерция, туризм, а также в области «зеленой» и возобновляемой энергетики)» в начале текста итогового коммюнике. И эти аспекты значительно выделяют данный формат (бизнес-форум), чем уже ранее известные с участием других внешних держав.
На этом фоне возникает вопрос: «А почему страны Центральной Азии не инициируют схожие процессы?». Во время 5-й Консультативной встречи лидеров Центральной Азии прошло много разных мероприятий. Но цели и значимость будущих встреч остаются неопределенными, так как планы по дальнейшей интеграции региона пока не ясны.
В итоговом заявлении после проведения Консультативной встречи рассматривается более широкий спектр политических, гуманитарных и социальных вопросов, включая мир, безопасность, гуманитарные проблемы, а также содействие культурным и образовательным обменам. Из-за наличия огромного спектра направлений сотрудничества не всегда понятно, как достигнутые соглашения будут реализованы. И если бы это было понятно, была бы необходимость в проведении отдельного бизнес-форума при поддержке США с разработкой рекомендаций, направленных на углубление экономических связей в Центральной Азии?
Ответить на этот вопрос достаточно трудно. По крайней мере, в итоговых декларациях 19-й встречи министров стран Европейского союза и Центральной Азии, а также в итоговой декларации саммита «Центральная Азия-Германия» приветствуется проведение консультативных встреч лидеров стран Центральной Азии и подписание Соглашения об укреплении взаимосвязанности наземного транспорта в Центральной Азии. Ни консультативные встречи, ни данное соглашение в итоговых коммюнике саммита «Центральная Азия-США» и бизнес форума «B5+1» не упоминаются. В Сианьской декларации саммита «Китай – Центральная Азия» также приветствуется и высоко оценивается деятельность консультативных встреч лидеров стран Центральной Азии. С другой стороны эксперты из Центральной Азии задаются вопросом, работает ли Совет национальных координаторов по делам Консультативных встреч глав государств Центральной Азии. Решение о создании Совета на пятой встрече 14 сентября 2023 года, но о его деятельности доселе ничего неизвестно.
Делегирование процессов институционализации в регионе: влияние на интеграцию Центральной Азии
Однозначно оценить влияние запуска форматов Китая и США (как и проведение других встреч в формате C5+1) постоянного на интеграционные процессы трудно, так как на первый взгляд присутствуют как позитивные так и негативные стороны:
Возможные ограничения:
- Делегирование полномочий внешним акторам. Хотя названные форматы сотрудничества способствуют углублению отношений, процесс институционализации заметно делегирован внешним игрокам, таким как США и Китай, то есть именно данные акторы предлагают форматы сотрудничества странам Центральной Азии, в то время как инициатива могла бы исходить со стороны стран Центральной Азии. Либо же страны Центральной Азии могли бы предлагать США и КНР возможности сотрудничества в рамках Консультативных встреч лидеров стран Центральной Азии. К примеру, на последней встрече участие также принял Президент Азербайджана Ильхам Алиев. Участие во внешних форматах сотрудничества стран региона вызывает беспокойство по поводу степени влияния этих внешних держав на региональные дела и того, насколько приоритетными являются интересы стран Центральной Азии.
Кроме того, привлечение внешних акторов к региональной интеграции требует от стран Центральной Азии дополнительного учёта их интересов. Это может усложнить поиск общих решений в рамках сотрудничества пяти государств и привести к изменениям во внутренней и внешней политике региона в пользу более мощных партнёров.
Подчеркнем, что в рамках взаимодействия пяти стран Центральной Азии достижение консенсуса может оказаться проще, чем при вовлечении дополнительных участников. Это связано с тем, что упрощается процесс принятия решений, уменьшается количество заинтересованных сторон, что способствует более быстрой и эффективной координации действий и общего курса . Этот подход также может способствовать большей концентрации на региональных вопросах и укреплению суверенитета стран Центральной Азии.
- Баланс интересов. По мере того как страны Центральной Азии все активнее взаимодействуют с мировыми державами, балансирование интересов влиятельных внешних игроков с региональными приоритетами и межгосударственными отношениями внутри Центральной Азии становится все более сложным. Этот баланс имеет решающее значение для обеспечения выгоды и справедливости региональной интеграции для всех стран-участниц. Когда инициатива находится за внешними акторами, которые предлагают и реализуют новые форматы сотрудничества, они занимают более активную роль, что позволяет им задавать наиболее интересные для них темы сотрудничества.
К примеру, в своем выступлении после саммита «Центральная Азия-США» Президент США Джо Байден делал акцент на стратегической автономии и укреплении регионального потенциала, особенно в плане безопасности и экономической независимости. Его подход заключается в укреплении потенциала и взаимосвязи, с акцентом в сторону устойчивости глобальных цепочек поставок и сотрудничества в сфере безопасности.
В то же время Председатель Коммунистической Партии КНР Си Цзиньпин на саммите «Центральная Азия-Китай» делает акцент на долгосрочной интеграции и более широких последствиях сотрудничества для «глобальной стабильности и процветания». Он обсуждает такие инициативы, как «Один пояс, один путь», подчеркивая масштабные инфраструктурные проекты, которые теснее связывают Центральную Азию с Китаем. В этом случае у Байдена присутствует «Независимость», а у Китая «Связанность», что указывает на возможный конфликт интересов США и КНР в регионе, которые странам Центральной Азии стоит учитывать.
Это также следует учитывать на фоне нарастающей конфронтации стран Запада с РФ и КНР. В своем недавнем выступлении Председатель Еврокомиссии Урсула фон дер Ляйен высказалась по вопросам отношений ЕС и Китая, ссылаясь на Председателя КНР Си, отметив, что:
«Мы можем ожидать четкого курса на то, чтобы Китай меньше зависел от мира, а мир больше зависел от Китая. Или, как прямо сказал президент Си несколько лет назад: «Китай должен ужесточить зависимость международных производственных цепочек от Китая, чтобы сформировать мощный потенциал противодействия и сдерживания.»
- Устойчивость обязательств. Эффективность этих механизмов зависит от приверженности всех участвующих сторон. Существует риск того, что политические изменения в любой из стран-участниц или среди внешних игроков могут повлиять на непрерывность и эффективность этих механизмов сотрудничества, так как механизмы внутри региона вероятно развиваются медленнее.
Позитивные аспекты для интеграции внутри Центральной Азии:
- Регулярность встреч. И США, и Китай способствуют проведению регулярных саммитов и встреч с лидерами стран Центральной Азии, тем самым предоставляя платформы для обсуждения и согласования региональных вопросов. Такая институционализация диалога поддерживает структурированный подход к решению региональных проблем, от безопасности до экономической политики, укрепляя чувство единства и общие цели. Активное совместное взаимодействие стран Центральной Азии с внешними акторами вынуждает государства региона в какой-то степени координировать совместные действия. К примеру, в ходе визита Президента Казахстана Касым-Жомарта Токаева в г. Хива для встречи с Президентом Республики Узбекистан 5 апреля 2024 года, оба Президента обсуждали перспективы взаимодействия в форматах «С5+».
- Стратегическое сотрудничество. Секретариат «Китай-Центральная Азия» и аналогичные инициативы служат механизмами стратегического сотрудничества, сосредоточенного на долгосрочных целях и проектах, которые приносят коллективную пользу региону. Это помогает обеспечить активную вовлеченность Центральной Азии вместе с партнерами в формирование региональной повестки, а не только пассивное получение иностранной помощи или инвестиций.
- Укрепление культурных связей. Форумы и саммиты часто включают в себя компоненты, направленные на развитие культурных и образовательных обменов. Эти инициативы жизненно важны для укрепления взаимопонимания и уважения между населением стран Центральной Азии, что необходимо для углубления интеграции. В целом встречи в формате «C5+1» все больше конструируют внешними акторами единый регион.
К примеру, после пандемии Китай усилил участие в образовательном секторе Центральной Азии за счет активного развития программ совместного обучения, расширения сети Институтов Конфуция, увеличения количества стипендий и открытия новых мастерских Лу Баня. При этом это довольно четко вписывается в «создание более тесного китайско-центральноазиатского сообщества единой судьбы», о котором говорил заместитель постоянного представителя КНР при ООН Дай Бин в преддверии саммита «Центральная Азия-Китай».
Взаимодействие Центральной Азии с внешними игроками, особенно через такие форматы, как B5+1 с США и Секретариат «Китай-Центральная Азия», демонстрирует уникальный подход к региональному сотрудничеству, который заключается в делегировании процесса институционализации внешним игрокам, что резко контрастирует с более внутренне ориентированными моделями, наблюдаемыми в таких регионах, как ЕС и АСЕАН.
Две державы, два подхода: институционализация на уровне глав государств и бизнес-сообществ в Центральной Азии
Разница в подходе к сотрудничеству с Центральной Азии между Китаем и США четко заметна по фотографиям с саммитов лидеров стран Центральной Азии с лидерами КНР и США в 2023 году.
Достаточно наглядно, что для Китая важно продвигать сотрудничество Китая и Центральной Азии на уровне глав государств. США меняют постепенно свою стратегию в сторону большей поддержки бизнеса в надежде на то, что бизнес сообщества при укреплении межрегиональных связей будет все больше требовать от властей стран Центральной Азии снижать барьеры в торговле, что и опосредованно может влиять и на другие сферы сотрудничества. Разница подходов может быть объяснима степенью отношений как США, так и Китая со странами Центральной Азии. Здесь важно обратить внимание на два вопроса:
- Обращали ли Вы внимание на какие-то открытые конфликты между Китаем и правительствами стран Центральной Азии на высоком и высшем уровне в последнее время?
- Часто ли Вы обращали внимание на какие-то антиамериканские митинги в странах Центральной Азии?
Вероятно, на оба вопроса вы ответите «нет». В этом и кроется причина выбора стратегий взаимодействия США и КНР с регионом. Для США лучшей платформой продвижения сотрудничества является взаимодействие с гражданским обществом и бизнесом, так как на уровне правительств могут быть определенные расхождения и недопонимания. Сюда можно отнести обмен письмами между Госсекретарем США Энтони Блинкен и Президентом Кыргызстана Садыра Жапарова касательно принятия Закона в Кыргызской Республике «О некоммерческих организациях». Как отмечают СМИ Кыргызстана, Блинкен направил письмо, в котором выразил обеспокоенность по поводу законопроекта. В ответном письме Жапаров сказал «[что] вынужден с сожалением отметить, что содержание вашего письма имеет признаки вмешательства во внутренние дела нашего государства.»
Другой примечательный случай связан с высказыванием казахстанского президента о «западных ценностях». Выступая на национальном курултае в марте этого года Президент Токаев сказал: «мы не можем и не будем идти на поводу тех, кто под влиянием западных и иных веяний продвигает чуждые для нашей культуры ценности, к тому же идущие вразрез с дуалистической основой мира. В эту деструктивную пропаганду вовлекаются наши дети, поэтому цена вопроса как никогда велика – это духовное здоровье подрастающего поколения». Примечательно, что Национальный курултай проходил одновременно с форумом «B5+1».
С другой стороны трудно найти подобного рода расхождения, которые бы открыто транслировались в медиа. Однако Китай испытывает трудности в работе с населением стран Центральной Азии. Достаточно вспомнить акции протеста против растущего экономического присутствия Китая в Кыргызстане и Казахстане в 2019 году, земельные митинги в Казахстане в 2016. Это тренд подчеркивает и недавнее исследование Алисии Гарсия-Эрреро и Робина Шиндовски с анализом тональности медиа материалов СМИ более 148 стран мира о проекте «Один пояс, один путь». Авторы выявили, что лишь в странах Субсахарской Африки и Центральной Азии в 2022 году инициатива освещается положительно (см. рисунок ниже).
Согласно исследованию, тональность СМИ в Центральной Азии уже менее позитивная в сравнении с показателями 2017 года. Снижение привлекательности «Один пояс, один путь» может быть связано с проблемами в ходе реализации инициативы. По этой причине Китай может выстраивать успешную работу на уровне правительств. Хотя очень важно добавить, что общественное отношение, к примеру, в Казахстане, по отношению к Китаю в последнее время становится более позитивным.
Также стоит обратить внимание на разницу в интересах сотрудничества Китая и США с Центральной Азией. Это проявляется в приоритетных областях сотрудничества, которые закреплены в итоговых декларациях после проведения обоих саммитов.
Из Сианьской декларации саммита Китай-Центральная Азия следует, что в стране существует твердая приверженность идее укрепления экономической интеграции и торговли. Примером чему служат такие инициативы, как «Один пояс, один путь», и механизмы, направленные на увеличение объемов торговли и экономической интеграции. Кроме того, заметное внимание уделяется развитию инфраструктуры, в частности, улучшению региональных связей с помощью таких транспортных сетей, как железные и автомобильные дороги. Приоритетным направлением является сотрудничество в области энергетики, причем проекты направлены как на традиционные, так и на возобновляемые источники энергии, включая газопровод «Туркменистан-Китай». Культурные связи и гуманитарные обмены подчеркиваются с помощью различных инициатив по сотрудничеству в области культуры, образования и наследия. Кроме того, в декларации подчеркивается важность поддержания региональной безопасности и политической стабильности, подчеркивается единый фронт против внешнего вмешательства и региональных угроз, таких как терроризм и экстремизм.
Совместное заявление по итогам президентского саммита США и стран Центральной Азии «C5+1» демонстрирует пристальное внимание к укреплению безопасности, особенно в ответ на сохраняющиеся проблемы в Афганистане и угрозы регионального терроризма. Центральное место занимают вопросы экономической устойчивости и взаимосвязанности: США добиваются улучшения торговых отношений и поддерживают такие инфраструктурные проекты, как «Средний коридор» для торговли. Саммит также выдвигает на первый план инициативы в области энергетической безопасности и климата, выступая за диверсификацию экспорта энергоресурсов и проекты в области чистой энергетики. Управление окружающей средой — еще одна важнейшая область, усилия в которой направлены на повышение безопасности водных ресурсов и борьбу с последствиями изменения климата. В декларации также подчеркивается важность укрепления культурных и образовательных обменов, направленных на наращивание образовательного потенциала и развитие более глубоких межкультурных связей.
Китай и США рассматривают Центральную Азию как стратегически важный регион, но по-разному подходят к сотрудничеству с ним. Подход Китая в значительной степени ориентирован на создание экономической зависимости через инфраструктуру и торговлю, прикрепляемой двусторонними механизмами и культурной дипломатией. США, напротив, ставят во главу угла создание безопасной и демократической среды, уделяя особое внимание правам человека и устойчивому развитию в рамках своей модели взаимодействия. Хотя обе державы подчеркивают важность стабильности и экономического роста в странах ЦА, их методы и направления работы отражают их более широкие стратегические цели в регионе. Стратегические цели Китая в Центральной Азии включают расширение экономического влияния, обеспечение доступа к ключевым ресурсам и укрепление региональных связей с помощью инфраструктурных проектов, таких как инициатива «Один пояс, один путь». С другой стороны, США стремятся к укреплению безопасности, демократии и прав человека в регионе, а также к созданию противовеса растущему влиянию Китая, особенно в областях, которые важны для США. Например, в сфере добычи критических ресурсов в Центральной Азии.