«Транспортная система является одной из ключевых составляющих, влияющих на экономический потенциал государства. Эффективная транспортная инфраструктура не только ускоряет производственные процессы и укрепляет внутрирегиональное сотрудничество, но и способна значительно пополнить государственную казну. Если к этому добавить удобное географическое положение, то дополнительные экономические бонусы могут быть получены за счет использования транзитных возможностей», – отмечает в своей статье, написанной специально для CABAR.asia, эксперт Найля Альмухамедова.
Подпишитесь на наш канал в Telegram!
Краткое изложение статьи:
- В 2015 году была утверждена Государственная программа инфраструктурного развития «Нұрлы жол» на 2015 – 2019 годы;
- Построение эффективной национальной транспортной инфраструктуры является одним из ключевых приоритетов страны;
- В погоне за улучшением количественных индикаторов страдает эффективность реализации государственных мер;
- При осуществлении транспортных проектов особого внимания заслуживают механизмы их реализации, от которых напрямую зависит их качество и успешность в будущем.
В последнее десятилетие в Казахстане активно взялись за работу по обновлению и улучшению транспортно-логистического комплекса. Принята инфраструктурная программа, поставлены амбициозные цели по расширению отрасли, инициированы крупные проекты, привлечены большие инвестиции.
При всех плюсах проводимых государственных мер в этом направлении, на деле практическая реализация не всегда поспевает за стремлениями. Зачастую начатые проекты не завершаются в срок, натыкаясь на различные «подводные камни» реализации, которые связаны с несовершенством используемых инструментов и процессов. Как итог, не всегда конечные результаты совпадают с первоначальными ожиданиями.
Поэтому возникает вопрос: насколько эффективна транспортная стратегия Казахстана? Что делается в реальности, а не на бумаге? Какие барьеры тормозят реализацию и как с ними бороться?Текущее состояние транспортной системы. Что сделано?
На сегодняшний день транспортная отрасль Казахстана показывает положительную динамику роста. В 2017 году доля транспортного сектора в структуре ВВП составила 8,4%, индекс физического объема по итогам прошлого года увеличился на 4,7% [1]. В совокупности в отрасли транспорта и складирования трудится около 629 тыс. работников или 7% занятого населения. [2] За счет обновления действующей транспортной инфраструктуры расширяются и транзитные возможности Казахстана. В 2017 году транзитом по территории Казахстана на автотранспорте перевезен рекордный за последние 5 лет объем груза до 2,1 млн тонн, рост в сравнении с 2016 годом составил 50%.В свою очередь, общий объем транзитных грузов по железнодорожному транспорту через Казахстан за четыре месяца 2018 года составил 5,4 млн тонн и по сравнению с аналогичным периодом 2017 года увеличился на 23%. По итогам текущего года объем транзитных перевозок планируется увеличить до 17,1 млн тонн (на 6,9% по сравнению с 2017 годом). [3]
Читайте также: Уйти от нефтяной зависимости: Казахстан и Азербайджан делают ставку на грузоперевозки
Однако, насколько эти цифры могут быть показательны? Целесообразно рассмотреть, что было сделано и делается в стране для улучшения ситуации в этом направлении. Прежде всего, развитие транспортной отрасли является одним из главных направлений стратегии «Казахстан-2050». В 2015 году была утверждена Государственная программа инфраструктурного развития «Нұрлы жол» на 2015 – 2019 годы. Одной из основных задач данной программы является реализация новых транспортно-транзитных проектов и развитие международных транспортных коридоров на территории страны. При этом для Казахстана выгодны фактически все направления, поэтому целенаправленно наращивается разветвленная инфраструктура.
Большое внимание и заинтересованность в улучшении транспорта и логистики предопределили крупные инвестиции в транспортную отрасль. За последние 10 лет (2007-2016 гг.) инвестиции в основной капитал за счет всех источников финансирования составили 36 млрд долл. США. Из них: трубопроводный транспорт – 50,6%, железнодорожный транспорт – 24%, автомобильный транспорт – 3,4%.Инвестированный капитал в транспорт позволил обновить основные средства, усилить дорожно-транспортную инфраструктуру (инфографика 1). За этот период были построены новые железнодорожные пути, отремонтированы автомагистрали, увеличены портовые мощности, реконструированы аэропорты. Наиболее крупными и значимыми проектами стали строительство железнодорожных веток «Жезказган-Бейнеу», «Аркалык-Шубарколь», казахстанского участка международной железной дороги «Китай-Казахстан-Туркменистан-Иран», автомобильной магистрали «Западная Европа-Западный Китай» и порта Курык.
В рамках государственной программы «Нурлы жол» в 2018 году впервые строительными работами охвачено свыше 4 тыс. км автодорог республиканского значения. По итогам 2018 года планируется завершить 528 км на отрезках автомагистралей Уральск-Каменка, обход пер. Кордай, Темиртау-Караганды. В результате, улучшение транспортной инфраструктуры способствовало увеличению общего грузооборота за 10 лет на 52,6% – с 369,7 млрд тоннокилометров в 2008 году до 564 млрд тоннокилометров (ткм) в 2017 году. Основной объем грузооборота в 2017 году пришелся традиционно на железнодорожный (47,3%), автомобильный (29,5%) транспорты и трубопроводы (23%). [5]В конечном итоге успешная реализация проектов в рамках программы «Нұрлы жол» предусматривает достижение следующих задач до 2020 года: реконструкция и строительство 7 тыс. км дорог, внедрение платности дорог на 6,5 тыс. км, рост транзитных контейнерных перевозок в 10 раз – до 2 млн контейнеров в год, транзитного авиа пассажиропотока в 4 раза – 1,6 млн чел. в год, на период реализации проектов обеспечение занятости 100 тыс. человек. [6] Более того, в своем недавнем Послании «Рост благосостояния казахстанцев: повышение доходов и качества жизни» Президент РК Н.А. Назарбаев акцентировал внимание на необходимости модернизировать транспортную инфраструктуру не только на республиканском, но и на местном региональном уровне и поручил Правительству продлить сроки реализации программы «Нұрлы жол» до 2025 года. Это лишний раз свидетельствует о том, что построение эффективной национальной транспортной инфраструктуры является одним из ключевых приоритетов страны, поэтому меры по ее улучшению будут последовательно выполняться. [7]
Ложка дегтя на отечественных дорогах или проблемы реализации
Реализация таких крупных инфраструктурных проектов предполагает получение реальных экономических выгод в средне и долгосрочной перспективе. Тем не менее зачастую в погоне за улучшением количественных индикаторов страдает эффективность реализации государственных мер. В процессе начинают выявляться различные слабые стороны, которые в конечном результате отрицательно сказываются на качестве транспортной инфраструктуры и реальном достижении положительных результатов.
Одной из ключевых проблем при реализации транспортных проектов является частое несоблюдение запланированных сроков строительства и ввода объектов в эксплуатацию. Предпосылками к возникновению этой проблемы чаще всего служат частое перераспределение средств в пользу других объектов, непрозрачные механизмы реализации и коррупция, привлечение недобросовестных подрядчиков и др.
Яркий пример, демонстрирующий наличие этой проблемы, – реконструкция автомагистрали по направлению Центр-Восток – участок Астана – Павлодар. Реконструкцию, начатую в 2014 году, операторы программы планировали завершить в 2016 году, но впоследствии сроки строительных работ затянулись. Первоначально причиной задержки стало перераспределение выделенных средств на строительство дороги республиканского значения в пользу магистрали Астана-Темиртау и дороги Алматы – Капшагай.
Во-вторых, на данной автомагистрали имела место халатность при выполнении работ со стороны дорожно-строительных компаний. Так, с 2015 года на нескольких отрезках магистрали работу вела иностранная подрядная компания из Ирана «Дена Рахсаз». Однако, на готовых отрезках дороги начали выявляться дефекты. Согласно заключению лаборатории по контролю качества автодорог со стороны ответственного Министерства по инвестициям и развитию Республики Казахстан иранскому подрядчику были выставлены претензии, которые должны были быть исправлены. Ко всему этому, позднее, в 2017 году, на участках строительства возникали большие отставания от графика работ. В результате сотрудничество с этой компанией было расторгнуто. Комментируя данный инцидент, министр по инвестициям и развитию РК Женис Касымбек отмечал, что: «Порядка 400 км Астана – Павлодар и на трех участках работала иранская компания «Дена Рахсаз». К сожалению, иностранная компания имела договоренность на бюджетных объектах в тенге, на ряде объектов – в долларах, также работала с банками. И в период девальвации финансовое состояние компании очень сильно ухудшилось, и мы имели проблемы с этой компанией последний год. В итоге вынуждены были на трех участках расторгнуть контракты» [8].В целом за два года иранской компанией было выполнено 20% работ от общей суммы объема, а за срыв двухлетнего объема были начислены штрафные санкции и был привлечен другой подрядчик. Между тем, стоит отметить, что казахстанские подрядчики, работающие на других отрезках этой трассы, выполняли работы с небольшим опережением графика. В конечном итоге, все строительные работы по автомагистрали Астана – Павлодар собираются завершить в 2019 году, вместо запланированного в начале реконструкции 2016 года.
В-третьих, как говорилось ранее, наличие таких ситуаций отчасти может быть обусловлено высокими коррупционными рисками при строительстве дорог. Согласно данным Национального доклада о противодействии коррупции-2017, в период 2015-2016 гг. в производстве Антикоррупционной службы находилось 85 досудебных расследований (2015 год – 21, 2016 год – 64), связанных с проектами в сфере строительства автодорог. [9] Зачастую эти риски могут быть связаны с недостаточно прозрачными процедурами при проведении государственных закупок, использованием «откатов» для чиновников, экономией средств на строительные материалы. Предвестниками коррупционных схем могут выступать завышения цен и разработка технических спецификаций под определенные компании при формировании проектно-сметной документации. Второй не менее важной проблемой является вопрос качества транспортной инфраструктуры. Если рассматривать на примере все тех же автомобильных дорог, то согласно индексу «Качество дорог» Глобального рейтинга конкурентоспособности 2017-2018 Казахстан занял 115-е место из 137 стран. Качество дорог оценивалось по шкале от одного до семи, Казахстан получил оценку 2,9 со снижающимся трендом. [10] В основе низкого качества дорог лежат все те же причины: непрозрачные механизмы при проведении тендеров, привлечение недобросовестных подрядчиков, наличие большого количества субподрядных организаций и как следствие использование некачественных строительных материалов, а также слабый надзор за принятием ввода и эксплуатации объектов. В настоящее время в Казахстане надзор качества дорог осуществляется на многоступенчатой основе: авторский надзор, технический надзор, если проект финансирует международный финансовый институт, то он, как правило, дополнительно нанимает оценочную консалтинговую компанию. Согласно условиям соглашений по текущим проектам установлены гарантийные сроки 3-4 года. В случае, если выявляется дефект в этот гарантийный период, то строительная организация обязуется за счет собственных средств провести ремонтные работы и заново сдать этот объект заказчику. Стоит отметить, что по нынешним автодорожным проектам практика устранения дефектов на новых участках дорог применяется довольно часто. Так, по данным отчета Счетного комитета за 2017 год, 7 участков дороги международного транзитного коридора «Западная Европа – Западный Китай» в Кызылординской области длиною 488 км, построенные в 2014 году, в настоящее время не имеют актов ввода в эксплуатацию. Это связано с продлением гарантии на 2 года по причине некачественного устранения дефектов. [11]В целом на всей протяженности данного транспортного коридора отсутствуют акты ввода в эксплуатацию на 1 530 км (62,3%), что свидетельствует о низком качестве покрытия нового дорожного полотна. В свою очередь, несвоевременное принятие дорог в эксплуатацию предопределяет риски разрушения их отдельных участков до наступления права выделения средств на средний ремонт.
Что касается введенных в эксплуатацию дорог, то на них отмечается низкий уровень использования измерительных устройств. Так, из запланированных к запуску в эксплуатацию 18 единиц специальных автоматизированных измерительных средств (САИС) для фиксации правонарушений весовых и габаритных параметров транспортных средств, фактически работают три единицы. Не используются и принятые в эксплуатацию в 2013 году 12 САИС. Отсутствие таких аппаратов дает возможность крупным грузовым транспортным средствам пользоваться автомобильными дорогами с превышением нагрузок на оси, что отрицательно влияет на состояние автомобильных дорог и сокращает срок службы более чем на 30% – с 10 до 15 лет.Выводы и рекомендации
Ставка на инфраструктурные проекты оказалась своевременной и показала свою значимость. Этому свидетельствуют положительные преобразования в современной транспортной системе, а также получаемые и ожидаемые экономические выгоды в виде роста пассажирооборота и грузооборота, а также доходов от транзитных перевозок по Казахстану. Однако, как показал вышеприведенный анализ, при осуществлении транспортных проектов особого внимания заслуживают механизмы их реализации, от которых напрямую зависит их качество и успешность в будущем. В связи с этим, для решения вышеуказанных проблем целесообразно принимать ряд мер: – при планировании проектов в рамках инфраструктурных программ использовать разграничение объектов по их приоритетности. Разделению по приоритетности должны соответствовать и последовательность в сроках выполнения проектов, т.е. чем выше приоритет объекта, тем раньше он должен быть реализован в сравнение с другими объектами; – во избежание подготовки технико-экономических спецификаций под определенного подрядчика необходимо использовать максимально прозрачные процедуры разработки такой документации. Такие механизмы при составлении проектно-сметной документации предполагают привлечение ученых, занимающихся исследованиями в транспортной отрасли, а также для контроля со стороны общественности при принятии решений приглашать к участию представителей неправительственных организаций, которые предоставляли бы собственные экспертные заключения; – в целях повышения ответственности и добросовестности подрядчиков при строительстве объектов транспортной инфраструктуры следует активно использовать практику совместной работы на основе государственно-частного партнерства. Такая форма сотрудничества, обладает неоспоримыми преимуществами. Во-первых, это эффективный способ оптимизации распределения рисков и их управления между государством и частным бизнесом. Во-вторых, повышение эффективности использования государственных ресурсов. В-третьих, интенсификация и непрерывность реализации инфраструктурных проектов (строительства, реновации, модернизации и т.д.). К слову, ранее данный опыт сотрудничества использовался в Казахстане на таких проектах, как строительство и эксплуатация нового пассажирского терминала Международного аэропорта города Актау, а также при строительстве автомобильного пункта пропуска и транспортно-логистического центра на участке автомобильной дороги «Алматы-Хоргос»; – во избежание детального размежевания ответственности подрядчиков по отдельным видам работ на отдельных участках крупных проектов сократить многоуровневую систему субподрядчиков; – при осуществлении контроля качества объектов транспортной инфраструктуры вводимых в эксплуатацию привлечение к участию институтов гражданского общества, которые могли бы давать свою альтернативную оценку; – рассмотреть возможность широкого применения 5-летного гарантийного периода в рамках договоров по строительству, реконструкции и модернизации объектов транспортной инфраструктуры; – увеличить использование САИС на основных международных автомобильных коридорах и начать эксплуатацию 12 САИС, установленных в 2013 году. Озвученные меры, возможно, не решать всех проблем, имеющих место при строительстве транспортной инфраструктуры, но будут способствовать снижению влияния негативных факторов, тормозящих реализацию проектов и повышению эффективности работы транспортной отрасли в целом.Источники:
- Валовой внутренний продукт методом производства за 2017 год – Комитет по статистике Министерства национальной экономики Республики Казахстан, Национальные счета – Интегрированные счета: http://stat.gov.kz/getImg?id=ESTAT271597;
- Занятое население по основным видам экономической деятельности (квартальные данные) 2010-2018гг. – Комитет по статистике Министерства национальной экономики Республики Казахстан, Труд: http://stat.gov.kz/getImg?id=ESTAT104800;
- Доклад Касымбек Ж.М. на республиканском совещании по вопросам повышения эффективности транспортно-логистической инфраструктуры (в свете послания главы государства 2018 г.): http://mid.gov.kz/ru/pages/doklad-kasymbek-zhm-na-respublikanskom-soveshchanii-po-voprosam-povysheniya-effektivnosti;
- Инфографика составлена на основе тезисов доклад министра по инвестициям и развитию Республики Казахстан Жениса Касымбека на отчетной встрече перед населением: http://mid.gov.kz/ru/pages/doklad-ministra-po-investiciyam-i-razvitiyu-rk-zhenisa-kasymbeka-na-otchetnoy-vstreche-pered;
- Основные показатели развития транспорта – Комитет по статистике Министерства национальной экономики Республики Казахстан, Транспорт:http://stat.gov.kz/getImg?id=ESTAT099961;
- Государственная программа инфраструктурного развития «Нұрлы жол» на 2015 – 2019 годы: http://adilet.zan.kz/rus/docs/U1500001030;
- Послание Президента Республики Казахстан Н.Назарбаева народу Казахстана «Рост благосостояния казахстанцев: повышение доходов и качества жизни», 5 октября 2018 г.: http://www.akorda.kz/ru/addresses/addresses_of_president/poslanie-prezidenta-respubliki-kazahstan-nnazarbaeva-narodu-kazahstana-5-oktyabrya-2018-g
- Иранский гамбит: https://abctv.kz/ru/news/iranskij-gambit
- Национальный доклад о противодействии коррупции-2017: http://kyzmet.gov.kz/sites/default/files/pages/nacdoklad_rus-compressed.pdf;
- The Global Competitiveness Report 2017–2018: http://www3.weforum.org/docs/GCR2017-2018/05FullReport/TheGlobalCompetitivenessReport2017%E2%80%932018.pdf:
- Заключение Счетного комитета по контролю за исполнением республиканского бюджета к отчету правительства Республики Казахстан об исполнении республиканского бюджета за 2017 год http://esep.kz/ckfinder/userfiles/files/%D0%97%D0%90%D0%9A%D0%9B%D0%AE%D0%A7%D0%95%D0%9D%D0%98%D0%95.pdf
Данный материал подготовлен в рамках проекта «Giving Voice, Driving Change — from the Borderland to the Steppes Project», реализуемого при финансовой поддержке Министерства иностранных дел Норвегии. Мнения, озвученные в статье, не отражают позицию редакции или донора.