© CABAR – Центральноазиатское бюро по аналитической журналистике
При размещении материалов на сторонних ресурсах, гиперссылка на источник обязательна.

Новый этап Центральноазиатского сотрудничества: чем опасен top-down approach?

«Очередной провал запуска регионального сотрудничества и его превращение в формальные заседания глав государств приведет к окончательной потере Центральной Азии своей идентичности и места на мировой арене как самостоятельного геополитического объекта», — отмечает эксперт Юрий Саруханян в статье, специально для CABAR.asia.

В одном из своих недавних выступлений директор Института стратегических и межрегиональных исследований Узбекистана Владимир Норов заявил о необходимости выработать общую стратегическую концепцию сотрудничества на среднесрочную и долгосрочную перспективу[1]. На самом деле, активировавшаяся тенденция к возрождению сотрудничества между странами Центральной Азии создает благоприятные условия для формирования устойчивой региональной диалоговой платформы. Однако, новый momentum (наиболее благоприятная ситуация) не должен вызывать излишнего энтузиазма. Как известно, в конце 90-х гг. руководители стран Центральной Азии уже запускали механизмы сотрудничества и даже попытались реализовать интеграционный проект. Попытка завершилась провалом, во многом, из-за того, что все инициативы исходили с верхних эшелонов власти, а в процессе взаимодействия доминировал фактор межличностных отношений. Новому этапу присущи схожие тенденции развития, что может спровоцировать создание неустойчивой и уязвимой системы.

Почему активизации контактов между лидерами государств недостаточно для эффективности системы регионального сотрудничества в долгосрочной перспективе? Каким образом обеспечить устойчивость зарождающегося сотрудничества и минимизировать риски краха всей структуры при смене власти в одной из стран?  

Мы попытаемся понять, как topdown approach препятствовал развитию интеграционного процесса в регионе в конце 90-начале 2000-х годов, какое отражение подобный процесс находит на современном этапе и какими инструментами можно обеспечить установление плодотворного сотрудничества на долгосрочной основе?

Topdown approach[2] как причина провала интеграции в ЦА в 90-е гг.

Период 90-х гг. предоставил государствам Центральной Азии благоприятные условия для запуска интеграционных процессов. Получившие после развала СССР независимость страны имели несколько преимуществ. Экономики республик были сформированы в рамках общей советской системы и являлись взаимозависимыми. Кроме того, геополитическая ситуация вокруг региона характеризовалась довольно прохладным отношением со стороны России и Китая. США же не пытались форсировать свое вмешательство в дела региона.

Как известно, интеграция в регионе продолжалась в течение 11 лет (1994-2005 гг.). За этот период республики запустили три механизма [3]:

Однако, функционирование данных структур можно признать провальным в реализации основных декларированных задач: создании зоны свободной торговли, таможенного, валютного и платежного союзов.

Одним из главных факторов, помешавших государствам региона добиться положительного результата, являлся характер осуществления интеграционного процесса. Дело в том, что процесс интеграции осуществлялся за счет регулярных собраний глав государств, в ходе которых они обсуждали не столько проблемы и сущность процесса, сколько его конечные цели. При этом, амбициозные декларации лидеров о том, что государства осуществляют работу по формированию единого рынка, таможенного союза и единой валюты, не реализовывались на практике. Таким образом, произошел разрыв между политическим дискурсом и интеграционной практикой.

Обратимся для сравнения к опыту европейских стран. Можно заметить, что запуск европейской интеграции также носил изначально элитистский характер. Однако, существуют два существенных отличия, которые определили успех европейской интеграции. Во-первых, отцы-основатели ЕС первичной целью определили не формирование наднационального союза, а запуск сотрудничества в узкой сфере (создание общего рынка угля и стали). Тем самым, широта взаимодействия на начальном этапе была сведена к двум определенным сферам и имела четкие цели и задачи. Подобная стратегия позволила сформировать прочный фундамент для взаимодействий и устойчивый механизм развития. Так называемый “spillovereffect”[4] способствовал тому, что наращивание темпов интеграции привело к необходимости формирования новых структур по взаимодействию на всех уровнях. Во-вторых, уровень вовлечения общественности в процесс европейской интеграции нарастал с ее углублением и способствовал появлению инициатив снизу-вверх. Примером может послужить Болонский процесс, явившийся результатом запроса студентов на право получать двойной диплом.  

Еще одной причиной проблем интеграционного процесса стала крайняя зависимость двусторонних отношений между государствами региона от межличностных отношений их президентов. К примеру, деградация отношений между Каримовым и Рахмоном спровоцировала не только напряжение во взаимодействиях между двумя странами, но свела на нет сотрудничество практически во всех сферах, включая образование и культуру. Следует также отметить, что интеграция была проигнорирована со стороны Туркменистана, т.к. руководивший страной президент Ниязов сосредоточился на укреплении собственного культа личности и, основываясь на декларированном Туркменистаном в 1995 г. статусе нейтрального государства, дистанцировался от региональных процессов.

Если мы вновь обратимся к европейскому опыту, то можно заметить, что фактор межличностных отношений не оказывает решающего влияния на развитие интеграционного проекта. Периодически возникающие разногласия в вопросах решения определенных проблем не приводят к стагнации всего интеграционного процесса. Кроме того, смена власти в странах ЕС не ставит под сомнение пребывание той или иной страны в составе Союза. Например, недавно пришедшие к власти в Италии евроскептики в одном из своих первых заявлений подчеркнули свою приверженность решению спорных вопросов путем переговоров со своими партнерами, не угрожая прекращением участия в европейской интеграции[5]. То же самое касается популистов, находящихся во главе Венгрии, Польши или Греции.

Опыт интеграционного проекта в ЦА продемонстрировал неэффективность topdown approach в формировании системы регионального сотрудничества. Государства региона оказались неспособны выработать устойчивую систему взаимодействий и сформировать основы для функционирования партнерства как наверху, так и внизу. В результате, Центральная Азия постепенно вступила в эру фрагментации, что поставило под сомнение саму идентичность центрально-азиатского региона.

 Новый этап сотрудничества: свежие идеи старыми методами

Смена руководства в Узбекистане создала условия для нового momentum в региональном сотрудничестве. Ташкент предпринял попытку пересмотра своей региональной политики. Так, были восстановлены находившиеся долгое время в застое отношения с Кыргызстаном и Таджикистаном, интенсифицированы контакты с Казахстаном и Туркменистаном. Кроме того, была озвучена инициатива по формированию новой платформы для регионального сотрудничества[6]. Состоявшуюся в марте 2018 г. первую консультативную встречу глав государств Центральной Азии в Астане можно рассматривать как главный промежуточный итог нового этапа регионального сотрудничества.

Говоря о промежуточных результатах, нельзя не обратить внимания на очевидный прогресс во взаимоотношениях государств региона. В первую очередь, это касается количества встреч в двустороннем и многостороннем формате. За последний год были интенсифицированы взаимные визиты лидеров стран Центральной Азии, намечены тенденции к нормализации диалогового процесса. На таблице, приведенной ниже, можно посмотреть количество государственных визитов, осуществленных президентами стран Центральной Азии друг к другу [7].

Следующая таблица показывает количество рабочих визитов, которые руководители центральноазиатских республик осуществляли в соседние страны в рамках того или иного мероприятия (двусторонняя рабочая встреча, международный саммит или конференция на территории государства и т.д.).

Данная статистика учитывает встречи, которые осуществлялись исключительно на территории Центральной Азии и не берет во внимание двусторонние встречи на территории третьих стран. Однако, следует обратить внимание на то, что за последний год среди президентов государств региона наметилась тенденция проведения двусторонних встреч в ходе участия в том или ином международном саммите. Здесь можно вспомнить знаменитое общение на диване между Рахмоном, Мирзиёевым и Назарбаевым в Эр-Рияде, встречу между Мирзиёевым и Рахмоном в ходе недавнего мероприятия в Астане и др.

Определенные достижения также наблюдаются в вопросах приграничного урегулирования. Наибольший успех отмечен на узбекско-кыргызской и узбекско-таджикской границах. Наметилась тенденция к компромиссу и по вопросам водопользования, ранее считавшихся непреодолимым противоречием между Узбекистаном и Таджикистаном. Немаловажным фактором является рост объемов товарооборота между странами региона. Например, согласно официальным данным Министерства внешней торговли Узбекистана, за первое полугодие 2018 г. товарооборот между Узбекистаном и странами Центральной Азии вырос почти на 46 %[8]. Наконец, страны начали обсуждение ряда интересных региональных инициатив, к которым относятся создание Ассоциации глав регионов Центральной Азии, запуск сотрудничества по строительству инфраструктуры совместных торгово-транспортных коридоров и сотрудничество между приграничными регионами, и др.

Вместе с тем, существует серьезный вызов стабильности тенденции возобновления сотрудничества и создания работающей на долгосрочную перспективу диалоговой платформы. Он связан с тем, что новый этап вновь строится на межличностных отношениях. Причем руководство и чиновники государств региона даже не пытаются скрыть этот факт. Так, экс-президент Атамбаев во время одной из первых встреч с президентом Мирзиёевым рассказал о том, как последний помог организовать встречу с его старшим братом, который после развала СССР остался в Узбекистане. При этом, он подчеркнул, что, вспоминая брата, он всегда вспоминает о том, кто помог организовать встречу с ним[9]. А в ходе совместного заявления по итогам визита в Бишкек в сентябре 2017 г. Мирзиёев подчеркнул[10], что раньше от них мало что зависело в решении проблем между государствами. В свою очередь, Премьер-министр Узбекистана Абдулла Арипов отметил, что нормализация отношений между Ташкентом и Бишкеком стала возможной «во многом благодаря постоянным контактам президентов Шавката Мирзиёева и Алмазбека Атамбаева». Подобную тенденцию мы можем наблюдать и в ходе встреч в многостороннем формате. В частности, астанинская встреча была отмечена постоянными ссылками на межличностные отношения и роль того или иного лидера в формировании нового сотрудничества в регионе.

С одной стороны, тот факт, что инициатива по нормализации отношений между государствами исходит от первых лиц, не должен удивлять и является, в большей мере, наиболее рациональным подходом. Особенность системы управления государств региона практически исключает любого рода инициативы, идущие снизу. Поэтому, конец многолетнему отсутствию нормального диалогового процесса между центральноазиатскими республиками и деградации двусторонних отношений может быть положен исключительно за счет политической воли руководства стран.

Вместе с тем, необходимость применения topdown approach на начальном этапе не должна превращаться в хроническую характеристику сотрудничества и его основу. Подобный тренд может привести к довольно негативным последствиям. Во-первых, нынешний всплеск регионального сотрудничества носит, в какой-то мере, искусственный характер. На примере узбекско-таджикских отношений, необходимо отметить, что нельзя признать нормальной ситуацию, при которой находившиеся на протяжении долгих годов в застое отношения переживают период бурного всплеска исключительно после заявлений лидеров стран о намерении развивать сотрудничество. Показательным, в данном случае, является проблема запуска авиарейса «Ташкент-Душанбе», который состоялся только после нескольких подряд срывов. Таким образом, отношения между государствами должны развивать/восстанавливаться на основании реальных экономических и политических интересов, а не в рамках выполнения указов сверху.

Во-вторых, обсуждения регионального сотрудничества вновь носят декларативный характер. То, что на этот раз руководители избрали более прагматичный путь и отказались от сверхамбициозных заявлений о региональной интеграции, формировании общего рынка и наднациональных институтов, конечно, является положительным фактором. Однако, государствам следует как можно скорее переходить от простых заверений друг друга в дружбе и интенсификации взаимодействий к реализации конкретных проектов по сотрудничеству, способных стать фундаментом для выстраивания долгосрочной базы регионального взаимодействия. Кроме того, астанинская встреча оставила вопросы относительно участия Туркменистана в региональных процессах ввиду отсутствия Гурбангуллы Бердымухамедова. Ответы на многие вопросы может дать запланированная на март 2019 г. встреча в Ташкенте, в особенности, состав ее участников, повестка дня и итоговые решения.

Источник: tengrinews.kz

В-третьих, среди чиновников и общественности отсутствует автономность принятия решений по методам сотрудничества. Любые взаимодействия вновь определяются руководством, а остальные уровни управления являются исключительно исполнителями. Даже инструменты публичной дипломатии используются на данный момент по указу сверху. Ярким примером являются путешествующие вместе с Мирзиёевым из Душанбе в Астану узбекские артисты. Подобная тенденция может превратить любые контакты между гражданским обществом, представителями культуры и искусства, образования и т.д. в формальность, и существенно ограничить их влияние на ход сотрудничества.

В целом, новый этап сотрудничества в регионе отмечен рядом интересных и свежих идей. Отсутствие создания интеграционных структур на повестке дня, нормализация отношений между государствами и постепенное обретение региональной манеры мышления политическими элитами региона являются позитивными трендами развития Центральной Азии. Однако, старые методы управления процессом могут превратиться в серьезное препятствие устойчивости партнерства в долгосрочной перспективе.

Как снова не упустить momentum?

Доминирование topdown approach на новом этапе регионального сотрудничества ставит страны Центральной Азии перед необходимостью обеспечения устойчивости достигнутых за последний год результатом. В связи с этим особое внимание стоит уделить налаживанию партнерских отношений не только между политическими элитами, но и между гражданским обществом. Публичная дипломатия может стать по-настоящему эффективным инструментом. Это объясняется тем, что долгие период разрозненности внес разлад в отношениях не только между политическими элитами, но и между гражданами. Укрепление отношений внизу будет являться прочной основой для реализации достигаемых договоренностей.

На сегодняшний день можно определить несколько мер, которые позволят создать прочную основу для регионального сотрудничества.

  1. Государствам необходимо установить прочные отношения не только среди руководителей, но и на межведомственном уровне. В данной связи, рациональными выглядят участившиеся в последнее время встречи между Министрами иностранных дел стран региона. Однако их встречи зачастую носят консультативных характер, ограничиваясь сверкой позиций, состояния реализации достигнутых соглашений и протокольными вопросами встреч глав государств. Подобные контакты следовало бы распространить на представителей профильных министерств и ведомств, непосредственно занимающихся реализацией достигнутых в ходе двусторонних и многосторонних встреч договоренностей.
  2. Особое внимание необходимо уделить выработке максимально прагматичной повестки дня. Страны региона должны понимать, что на современном этапе развития запуск любых интеграционных механизмов приведет только к ограничению эффективности сотрудничества. Во-первых, ряд стран региона уже участвует в интеграционных механизмах под эгидой России. Во-вторых, на сегодняшний день отсутствует основа для возможной интеграции. Другими словами, у Центральной Азии пока нет аналога европейских угля и стали. Поэтому государствам следует сосредоточиться именно на восстановлении горизонтального сотрудничества, без ее форсирования в пользу формирования каких-либо наднациональных институтов.
  3. Необходимо уделять внимание механизмам общественной дипломатии, в частности, контактам между представителями сфер образования, культуры и искусства. Страны региона могут начать работу над синхронизацией системы образования. Конечно, говорить об аналоге Болонского процесса в Центральной Азии еще рано, однако запуск программ по обмену студентами и преподавателями и разработке совместных учебных программ по определенным специальностям являются вполне выполнимыми в среднесрочной перспективе. Кроме того, интересным шагом было бы налаживание сотрудничества между представителями культуры с целью совместного проведения характерных для региона праздников и культурных мероприятий. Визит Назарбаева в Самарканд на празднование Навруза в этом году, конечно, является позитивным событием. Однако, подобные мероприятия должны проводиться на уровне общественности. Наконец, важным шагом была бы синхронизация позиций стран региона в международных организациях, занимающихся вопросами культуры. Подобная практика не только минимизирует вероятность открытого противостояния во время саммитов, как это было в 90-е гг., но и будет обладать потенциалом стать основой для синхронизации позиций государств в других международных организациях.
  4. Большое внимание следует уделить возобновлению контактов между историками стран региона. Данный аспект сотрудничества является необходимым для восстановления центральноазиатской региональной идентичности. Не секрет, что границы государств региона не являются естественными – они были искусственно созданы в 20-е гг. ХХ века. Поэтому весь период развития до национально-территориального размежевания является общей историей региона. Эго-центристская историческая риторика 90-х гг. привела к полной потере региональной идентичности. Каждая страна стремилась представить общую историю как свою, тем самым, тратя много ресурсов на бессмысленные споры о принадлежности той или иной личности, того или иного события. Кроме того, в погоне за историческим доминированием страны потеряли непосредственно собственную историю, относящуюся к ХХ веку. Историкам региона необходимо в ходе совместной работы отделить общую историю от национальной. В связи с этим, стоит рассмотреть возможность достижения договоренности об объявлении одного из ближайших годов «Годом истории Центральной Азии» во всех пяти странах региона.
  5. Установление прочных контактов и сотрудничества между приграничными регионами государств ЦА. Подобная практика уже частично запускается между Узбекистаном и Казахстаном. Вместе с тем, государства региона могут изучить опыт европейского трансграничного сотрудничества и подумать о совместной заявке на реализацию проектов по трансграничному сотрудничеству. Подобная практика поможет стабилизировать ситуацию на границах, сформировать условия для совместного хозяйства там, где оно возможно, и систему взаимозависимости при использовании природных ресурсов. Стабилизация ситуации на границах между странами станет мощным толчком не только для экономического развития, но и для более эффективного обеспечения безопасности.

Новый momentum развития регионального сотрудничества в Центральной Азии характеризуется восстановлением отношений между государствами, запуском диалоговых платформ и возрождению контактов между странами региона. Вместе с тем, центральноазиатские республики должны максимально рационально подойти к выработке повестки дня на данном этапе, чтобы избежать повторения ошибок, попущенных в начале нулевых. Очередной провал запуска регионального сотрудничества и его превращение в формальные заседания глав государств приведет к окончательной потере Центральной Азии своей идентичности и места на мировой арене как самостоятельного геополитического объекта.

Использованные источники:

[1] https://kun.uz/ru/news/2018/07/13/norov-stranam-centralnoj-azii-nuzno-razrabotat-obsuu-koncepciu-razvitia

[2] Дословно «подход сверху-вниз». В политике, система при которой процесс принятия решений осуществляется руководством при минимальном количестве акторов. Принятие решение спускается вниз исключительно для исполнения.

[3] ЦАС – Центральноазиатский союз; ЦАЭС – Центральноазиатские экономическое сообщество; ОЦАС – Организация «Центрально-азиатское сотрудничество»

[4] Эффект разгона, когда достижение определенного уровня взаимоотношений в одной сфере влечет за собой углубление сотрудничества в других

[5] https://www.reuters.com/article/us-italy-politics-speech-highlights/highlights-italian-prime-minister-giuseppe-contes-inaugural-speech-idUSKCN1J118M

[6] http://uza.uz/ru/politics/initsiativy-uzbekistana-posluzhat-obshchemu-razvitiyu-10-11-2017

[7] Подсчет проводился на основании информации с официальных сайтов президентов ЦА государств

[8] https://podrobno.uz/cat/economic/tovarooborot-uzbekistana-so-strana/

[9] https://www.youtube.com/watch?v=jxCSphbgdSA

[10] См. с 10 минуты https://www.youtube.com/watch?v=u8LI5HJG8tM

Автор: Юрий Саруханян, заместитель руководителя Лаборатории европейских исследований УМЭД, участник школы аналитики CABAR.asia (Узбекистан, Ташкент)

Мнение автора может не совпадать с позицией редакции CABAR.asia

Данный материал подготовлен в рамках проекта ‘Giving Voice, Driving Change — from the Borderland to the Steppes Project’, реализуемого при финансовой поддержке Министерства иностранных дел Норвегии.