«Свидетельством неупорядоченности региональной политики является предоставление льгот территориям под напором того или иного депутата Жогорку Кенеша, а не в результате экономических расчетов. Сохраняется ведомственная раздробленность в принятии решений по поддержке отраслей в тех или иных регионах, а также несогласованность действий республиканских и местных органов управления», – отмечает в своей статье, написанной для аналитической платформы CABAR.asia, эксперт по государственному управлению Шерадил Бактыгулов.
Подпишитесь на наш канал в Telegram!
Краткий обзор:
- По развитию регионов президент Сооронбай Жээнбеков обозначил две большие проблемы системного характера;
- В мире не существует единой формулы реформы, которая является неким абсолютом;
- Проведенные в начале 90-х земельные реформы не оправдали ожиданий: экономическое производство в селах фактически стало натуральным и мелкотоварным;
- В 2007 году существовал наиболее удачный двухуровневый бюджет «центр – местное самоуправление», который позже был отменен.
Экономический кризис в Кыргызстане имеет ярко выраженный региональный характер. В региональном разрезе глубина спада и факторы падения производства, оказания услуг имеют резко дифференцированный характер. Поэтому проблемы регионов напрямую влияют на процветание страны и благосостояние ее жителей. В этой связи, 2018-й был объявлен Годом развития регионов Кыргызстана.
В планы работ были включены как традиционные, так и новые меры по развитию регионов. Среди традиционных – развитие малого и среднего бизнеса, строительство дорог и образовательных учреждений, обеспечение доступа к питьевой воде и информационным услугам. Наибольший интерес вызывают меры, на которые кыргызстанские политики в пылу политических баталий последних 20 лет стали с пренебрежением относиться, и, в общем-то, подзабыли о них. В своем выступлении президент С.Жээнбеков обозначил две большие проблемы системного характера. Первая – в развитии регионов существует дисбаланс, связанный с тем, что бюджетные и инвестиционные средства под влиянием депутата или высокопоставленного чиновника идут в их родной регион или село. В результате появляются села и районы, в которых не строятся школы и больницы. Как говорится, «у кого – то густо, а у кого – то пусто».!function(e,t,n,s){var i=”InfogramEmbeds”,o=e.getElementsByTagName(t)[0],d=/^http:/.test(e.location)?”http:”:”https:”;if(/^\/{2}/.test(s)&&(s=d+s),window[i]&&window[i].initialized)window[i].process&&window[i].process();else if(!e.getElementById(n)){var a=e.createElement(t);a.async=1,a.id=n,a.src=s,o.parentNode.insertBefore(a,o)}}(document,”script”,”infogram-async”,”https://e.infogram.com/js/dist/embed-loader-min.js”);
Вторая проблема – сложившаяся практика взаимоотношений органов власти и управления в центре и на местах нуждается в существенных корректировках. Проще говоря, получившаяся после многократных вмешательств, как стороны госорганов, так и со стороны проектов иностранных и международных организаций система управления не соответствует реалиям на местах. Реформаторы живут в мире своих отчетов, изредка пересекаясь с местными жителями на круглых столах. Поэтому реформаторы разных мастей живут своей жизнью, местная власть – своей, а граждане страны – своей.Реформаторы разных мастей живут своей жизнью, местная власть – своей, а граждане страны – своей
В указе есть еще один положительный момент – есть осознание того факта, что за год невозможно решить накопившиеся за 27 лет проблемы регионов. Поэтому речь идет о создании основ «…коренных изменений политики поддержки и социально-экономического развития регионов, принять долгосрочные программы для каждого из них, утверждать и осуществлять на их базе ежегодные планы мероприятий».
Удастся ли «отучить» депутатов и чиновников от привычки порадеть за свою малую родину за счет других регионов? Получится ли создать программы развития, отвечающие потребностям регионов, а не «гладко пишущих» проектов разных организаций? Работа архисложная, но нужная.
Для начала необходимо избавиться от стереотипов, прежде всего – чужеземных стереотипов о Кыргызстане. В последнее время, по поводу и без кыргызстанцам в пример ставят Грузию. Мы радуемся успехам Грузии, но что хорошо работает там, не всегда хорошо работает в других странах.
Со своим уставом в чужой монастырь не ходят
Общеизвестные факты говорят, что только в период с 2004 года по 2006 год объём иностранной помощи Грузии составил примерно 1,1 млрд дол. США или 25 % от ВВП Грузии 2004 года. Также, в 2008-2010 гг. Запад выделил еще 4,5 млрд. дол. США, из которых 2,5 млрд – долгосрочный низкопроцентный заём, а 2 млрд – грант.
В 2011 году Корпорация вызовов тысячелетия (при Госдепе США) выделила Грузии более 500 млн. дол. на развитие предпринимательства и позже более 140 млн. дол. на строительство дорог. Это основные крупные средства. Сюда еще надо приплюсовать выплаты на поддержку грузинской армии и на другие сферы. Можно дальше собирать подобные цифры, но факт остается фактом – за шесть лет Грузия получила более шести миллиардов долларов помощи, причем большая часть – гранты. Деньги получены не за реформы, а за выступление на стороне Западе в «Большой Каспийской геостратегической игре».
Выбор такой стратегии развития – это выбор политического режима Михаила Саакашвили. Данная стратегия успешно работает до сих пор. Нам важно осознать два факта. Первый – грузинское «чудо» основано на западных финансовых вливаниях, и они могли бы добиться больших результатов за такие деньги. Второй – в мире не существует реформаторских подходов, являющихся неким абсолютом. В мире не существует реформаторских подходов, являющихся неким абсолютом
Грузинские реформы хороши для Грузии, но один тамошний урок поучителен – надо меньше прислушиваться к советам иностранных консультантов. Люди, ходящие в «чужие монастыри со своими уставами», продвигают свои собственные учения, мало заботясь о реальных последствиях. Грузины больше слушали себя.
Ошибки 1990-х
В результате земельной реформы, начатой в 1990-х годах по лекалам иностранных советников, в сельском хозяйстве были приватизированы (а проще говоря – розданы) основные средства аграрного производства – земля, сельхозтехника и оборудование, скот. Проведенные реформы не оправдали ожиданий: эта стратегическая отрасль стала натуральной и мелкотоварной. Так оказалась подорвана экономическая база развития регионов.
Сегодня средний размер пашни в фермерском хозяйстве составляет всего 2,7 га, в том числе поливной пашни 1,9 га. Больше всего пашни у фермеров Чуйской области – 5,7 га (поливной 4 га), меньше всего – в Джалал-Абадской области – 1,2 га (поливной 0,7 га). Малый размер земельных наделов приводит к примитивизации производства и тормозит организацию эффективного сельскохозяйственного производства. Малый размер земельных наделов приводит к примитивизации производства и тормозит организацию эффективного сельскохозяйственного производства.
Все это сопровождается утерей части земель сельскохозяйственного назначения.
В погоне за показателями приватизированного имущества, созданных фермерских хозяйств и прочих индикаторов смешали средства и цели. Так, например, приватизация рассматривалась в качестве показателя успеха реформ. Хотя это средство достижения более фундаментальных целей. Даже создание рыночной экономики или демократического общества не важны сами по себе. Они важны, как факторы повышения жизненного уровня населения и создания фундамента для устойчивого развития, основанного на принципах справедливости.
Реформы первых лет независимости привели к тому, что частнособственнические интересы допустили разрушение общественного порядка путем коррупции и присвоения имущества представителями центральной и местной властей. Тем временем, жизненный уровень населения продолжал падать.
Оказались «лыком шиты»
Реформы продвигались людьми с высшим образованием, научной степенью и прочими регалиями: «Мы не лыком шиты». На поверку, вышло наоборот – оказались разрушены территориально-хозяйственные связи. Колхозы и совхозы просто переименовали в айыльные аймаки, а их правления в айыл-окмоту. Райкомы и обкомы коммунистической партии также были переименованы в районные и областные государственные администрации (ныне представительства правительства в районах и областях).
В итоге появились айыльные аймаки, находящиеся на территории двух районов, есть села, не вошедшие в какой-либо аймак. Айыльные аймаки оказались неоднородными по своим размерам. Приватизация привела к уничтожению межотраслевых связей, т.к. колхозы и совхозы были монокультурными (животноводческими, растениеводческими и пр.) Единственным источником пополнения бюджета для городских, сельских, районных и областных властей стали налоги и платежи. Причем платежи и добровольные выплаты физических и юридических лиц стали носить налоговый (обязующий) характер. Простое переименование управленческих структур (соответствующих советскому подходу в управлении) и сокращение их функций и полномочий в новых экономических условиях привело к разрыву хозяйственных связей не только между регионами, но и внутри региона. В результате, кризисные процессы в экономике охватили все регионы. Используя язык макроэкономики – произошло сужение внутреннего рынка, рост инфляции и неплатежей, обострение внешней конкуренции и др. Вышеприведенные факторы в совокупности с другими задали тенденцию территориальной дезинтеграции экономики. Практически прекратился межрегиональный обмен по основным видам товаров. Далее, опережающий рост транспортных расходов сделал нерентабельным хозяйственные связи и создал опасность обособления регионов от Бишкека – экономического и политического ядра Кыргызстана и их ориентации на соседние государства.Увеличивается разрыв между регионами по уровню жизни. В ходе реформ наблюдались существенные различия в темпах и направлениях их проведения. Модели реформирования регионов, опирающиеся на использование льгот и дотаций, в основном исчерпали свои возможности. Выбранные методы бюджетного выравнивания через трансферты позволяют местным властям только оставаться на плаву, но и не стимулируют развитие территорий.
Дотации и «депутатско-чиновничьи нужды» положили конец «золотому 2007 году» местного самоуправления. В 2007 году существовал двухуровневый бюджет «центр-местное самоуправление». В тот памятный год органы местного самоуправления стали работать более эффективно, деньги стали поступать в полной мере, без откатов и «оседаний» на уровне области и района. В работу МСУ перестали вмешиваться местные государственные органы управления.
Свидетельством неупорядоченности региональной политики является предоставление льгот территориям под напором того или иного депутата Жогорку Кенеша, а не в результате экономических расчетов. Сохраняется ведомственная раздробленность в принятии решений по поддержке отраслей в тех или иных регионах, а также несогласованность действий республиканских и местных органов управления.
- специализация регионов, исходя из их природно-ресурсного потенциала;
- выполнение республиканских функций (оборонной, внешнеэкономической и др.), что ведет к несбалансированности структуры экономики регионов;
- географическое положение региона, определяющее различия в транспортных издержках и затратах на воспроизводство рабочей силы.
Далее, финансовые показатели не отражают реальные потребности регионов, следовательно, не могут служить основным критерием для принятия управленческих решений на уровне центральных органов управления, в частности, о финансовой поддержке территорий.
Для объективной оценки финансового положения МСУ следует использовать более широкую систему показателей, не ограничиваясь анализом таких традиционных показателей, как состояние местных бюджетов и объем полученной прибыли. Еще одним важным направлением представляется совершенствование территориальной организации регионов. Двухзвенная система «область – район» государственного управления на местах переживает не самые лучшие времена. Переход на однозвенную структуру государственных органов представляется более оптимальным. При этом особое внимание следует уделить системе инстанций местных судов. Также, при ликвидации одного звена «область-район» полномочия и ответственность глав полномочных представительств должны быть усилены, им придется координировать деятельность территориальных структур и подведомственных организаций министерств и ведомств на местах. Еще одним перспективным направлением является интенсификация межрегионального сотрудничества. Активизацию экономического сотрудничества регионов необходимо сопровождать работой над нормативными правовыми документами. Своего продолжения требуют работы по развитию транспортной, информационной и иной инфраструктуры. Однако такие работы необходимо проводить с использованием прогнозирования и моделирования внутреннего спроса, а также ряда других экономических инструментов. Использование подобных подходов позволит выработать концепцию механизма государственного регулирования межрегионального сотрудничества. Ее реализация укрепит межрегиональные связи и будет содействовать преодолению негативных тенденций в развитии регионов.Данный материал подготовлен в рамках проекта «Giving Voice, Driving Change — from the Borderland to the Steppes Project», реализуемого при финансовой поддержке Министерства иностранных дел Норвегии. Мнения, озвученные в статье, не отражают позицию редакции или донора.