© CABAR – Центральноазиатское бюро по аналитической журналистике
При размещении материалов на сторонних ресурсах, гиперссылка на источник обязательна.

Казахстан: почему местные выборы теперь будут на партийной основе?

«Принятый в Казахстане конституционный закон сделал процесс выборов в маслихаты максимально управляемым для местных исполнительных органов. Переход к пропорциональной модели при выборах депутатов маслихатов содержит политические риски в развитии регионов и в будущем может привести к конституционному дефолту», — отмечает в своей статье, написанной специально для аналитического портала CABAR.asia, эксперт-конституционалист Мереке Габдуалиев. 

English Қазақша


Краткий обзор статьи:

  • В Казахстане сложилась абсолютно централизованная модель унитарного государства, когда назначение либо избрание акима максимально контролируется из столицы;
  • Предлагаемая норма о выборности сельских акимов не “прошла”;
  • Переход к партийным маслихатам противоречит конституции;
  • Процедура выборов депутатов маслихатов будет максимальна зависима от акимов;
  • В Казахстане политические партии являются придатком государственного аппарата.

Мереке Габдуалиев. Фото из страницы Facebook.com

Нижняя палата парламента Казахстана 29 июня 2018 года приняла конституционный закон, в соответствии с которым были внесены дополнения в действующий конституционный закон «О выборах». Данный закон установил пропорциональную модель выборности депутатов местных представительных органов власти — маслихатов.

До принятия данного закона в Казахстане по партийным спискам избирались в основном депутаты Мажилиса – нижней палаты парламента. Выборы депутатов в маслихаты проходили по мажоритарной избирательной системе. То есть раньше в маслихаты могли быть избраны и самовыдвиженцы, и представители различных общественных организаций и политических партий.

Усиление централизованной системы власти

В Казахстане управление на местном уровне по конституции состоит из местного государственного управления и самоуправления. Местное государственное управление осуществляется местными представительными органами — маслихатами и местными исполнительными органами — акиматами, которые возглавляются акимами.

Акимы областей, городов республиканского значения и столицы назначаются на должность президентом республики с согласия маслихатов соответствующих областей, городов республиканского значения и столицы. Акимы иных административно-территориальных единиц назначаются или избираются на должность, а также освобождаются от должности в порядке установленным законом. Президент вправе по своему усмотрению освобождать акимов от должностей. В Казахстане сложилась абсолютно централизованная модель унитарного государства, когда назначение либо избрание акима максимально контролируется из Администрации президента (например, назначение акима областного уровня) или вышестоящим акимом (уровень нижестоящих административно-территориальных единиц).

 

Следует отметить, что действующие сейчас составы местных представительных органов (маслихатов) были сформированы путем прямых выборов местным населением. 28 октября 2018 года состоялись довыборы депутатов маслихатов, вместо ранее выбывших, еще по старой модели прямых выборов. После истечения срока полномочий действующих депутатов маслихатов следующий электоральный процесс пройдет с применением новой избирательной модели.

Выборы депутатов маслихатов в последние годы сопровождались тем, что каждый раз местные власти делали все возможное, чтобы не допустить независимых кандидатов в участии на выборах. Избирательные комитеты использовали все рычаги, чтобы отменить регистрацию независимых кандидатов на выборную должность. Налоговые службы каждый раз находили у неугодных кандидатов, либо у их супругов, не указанные в декларациях 50 тенге (около 15 центов). В таком духе, избиркомы зачастую снимали с предвыборной гонки людей, которые действительно пользовались  поддержкой местного населения. Судебная власть молчаливо подтверждала решения данных избирательных комитетов.

Таким образом, каждый раз местная власть репутационно проигрывала в глазах общества, поскольку акимы боятся допустить независимых кандидатов на выборы. Областным акимам выгодно нарисовать в глазах инспекторов из Ак Орды  “стабильность” и “лояльность” в вверенном регионе. В их планы не входит присутствие в маслихатах хотя бы одного независимого депутата. Такой депутат будет задавать “ненужные” вопросы, привлекать внимание СМИ и т.д.

Тем не менее, действующая система выборов депутатов в маслихаты иногда давала “сбои”, и в некоторых регионах один-два независимых кандидата могли быть избраны в местный представительный орган.   

Прямых выборов сельских акимов не будет   

В Казахстане обсуждение законопроекта о выборности сельских акимов вызвало критику со стороны экспертного сообщества. Первоначально два пакета проектов законодательных актов предусматривали переход к пропорциональной модели выборности депутатов маслихатов и сельских акимов.

На сегодняшний день в Казахстане акимы сельских округов, сел и городов (кроме Астаны и Алматы) избираются населением, но не прямым путем, а через депутатов районных маслихатов. Инициаторы законопроекта попытались перейти к прямой модели выборов сельских акимов с их жесткой привязкой к политическим партиям. Однако такая инициатива не прошла по той простой причине, что при разработке концепции законопроекта и самого проекта закона были допущены существенные нарушения процедуры законотворческой деятельности.

Проектом конституционного закона предлагалось предоставить политическим партиям право выдвигать кандидатов в сельские акимы. Если отбросить все политические аспекты обсуждаемого вопроса, то можно увидеть, что этот законопроект не был доработан с правовой стороны и противоречил государственной программе.

В государственной программе «Концепции развития местного самоуправления в Республике Казахстан» закреплено, что «внесение на рассмотрение соответствующего маслихата кандидатов в акимы аула (села), поселка, аульного (сельского) округа, города районного значения будет осуществляться акимом района (города) на альтернативной основе».

Фонд развития парламентаризма в Казахстане направил заключения экспертов в Сенат Парламента. Верхняя палата парламента не одобрила законопроект в этой части. Однако инициативу о сохранении косвенной модели выборов сельских акимов в Сенате обосновали «целесообразностью сохранения действующего порядка избрания».

Противоречие конституции

Парламент принял конституционный закон, предусматривающий переход к пропорциональной модели выборов депутатов маслихатов, который противоречит Конституции Республики Казахстан.

Так, в пункте 3 статьи 86 Конституции РК прямо указано, что «депутатом маслихата может быть избран гражданин Республики Казахстан, достигший двадцати лет. Гражданин республики может быть депутатом только одного маслихата».

В конституции не указано, что кандидат в депутаты должен состоять в политической партии и выдвигаться этой партией.

Например, касательно выборов депутатов парламента в пункте 5 статьи 51 конституции прямо закреплено, что «выборы депутатов Парламента Республики Казахстан регулируются конституционным законом». Это позволило законодателю в 2007 году перейти к пропорциональной избирательной системе при выборах депутатов Мажилиса.

Даже, в статью 41 конституции внесли в 2017 году изменения и дополнения касательно требований к кандидатам в президенты.

«Президентом Республики Казахстан может быть избран гражданин республики по рождению, не моложе сорока лет, свободно владеющий государственным языком, проживающий в Казахстане последние пятнадцать лет и имеющий высшее образование. Конституционным законом могут устанавливаться дополнительные требования к кандидатам в Президенты Республики Казахстан» (п. 2 ст.41 Конституции РК).

Если законодатель полагает, что пункт 6 статьи 86 конституции дает им право на установление дополнительных требований к кандидатам в депутаты маслихатов, то он ошибается. В пункте 6 статьи 86 Конституции РК указано, что «компетенция маслихатов, порядок их организации и деятельности, правовое положение их депутатов устанавливаются законом».

В пункте 6 статьи 86 конституции Казахстана ничего не указано касательно возможности установления дополнительных требований к кандидатам в депутаты маслихата и отсутствует ссылка на конституционный закон.

Разрешение вопроса о соответствии законопроекта конституции входит в компетенцию Конституционного Совета, в который субъекты, наделенные право обращения в Конституционный Совет, не обращались.  

Зависимые от акимов выборы

Парламент принял закон о переходе на выборы в маслихаты по пропорциональной системе. Фото: nv.kz

Разработчики законопроекта пытались обосновать переход к “партийным” маслихатам имеющимся “положительным, передовым опытом развитых стран”. Однако, в зарубежных странах пропорциональная избирательная система при выборах местных представительных органов  имеет свои особенности. Например, во Франции региональные советы формируются по пропорциональной системе, а в коммунах – возможна мажоритарная или смешанная избирательная система.

В Дании существует пропорциональное распределение мест в муниципальных собраниях. В Нидерландах муниципальные советы избираются жителями соответствующих территориальных образований на основе пропорционального представительства.

Все эти страны относятся к государствам с высоким уровнем партийной демократии и политической культурой. Помните, как несколько лет назад во Франции граждане выступили против того, чтобы сын экс-президента Саркози баллотировался в мэры в том же населенном пункте, откуда в свое время был избран его отец ? Французы не позволили Саркози-младшему использовать политический капитал его отца, поскольку посчитали это нечестным по отношению к другим кандидатам в мэры.  У нас же в Казахстане, как ни крути, на выходе получим акима-временщика.

Принятый в Казахстане конституционный закон сделал процесс выборов в маслихаты максимально управляемым для местных исполнительных органов. Эти изменения “облегчат” работу акимам и местным управлениям внутренней политики, но однозначно отбросят страну от демократии.

Реализация пассивного избирательного права ставится в зависимость от политической ориентации гражданина (если лицо не состоит в политической партии, то он лишается реализации конституционного права быть избранным на выборную должность).

Принятые поправки в выборное законодательство содержат все предпосылки для политического инфантилизма не только политических институтов (в том числе, политических партий), но и всего общества, когда граждане будут отрешены от политической жизни, перекладывать ответственность за будущее страны на государство, считая не возможным повлиять на принятие политических решений.

Политические партии как придаток государственного аппарата

Переход к партийной системе при выборах депутатов маслихатов в условиях неразвитости партийной демократии не будет способствовать эффективному управлению на местном уровне. Сегодня реализация в жизни конституционного принципа идеологического и политического многообразия, многопартийности является одной из актуальных проблем конституционно-правового развития Казахстана.

В Республике Казахстан существуют политические партии, которые, в основном, создавались не снизу вверх, а напротив, – при инициативе и под контролем государства, под конкретных лиц и преследовало цель, скорее, продемонстрировать западным инвесторам наличие “политического многообразия” в стране, чем выражение мнения населения.

В настоящее время в Казахстане зарегистрировано шесть политических партий: «Нур Отан» (около 1 млн. членов), «Демократическая партия Казахстана «Ак Жол» (около 260 тыс. членов), «Коммунистическая Народная партия Казахстана» (около 200 тыс. членов), «Народно-демократическая патриотическая партия «Ауыл» (около 200 тыс. членов), «Политическая Партия «Бірлік» (около 100 тыс. членов), «Демократическая партия Казахстана «Азат», «Общенациональная социал-демократическая партия» (около 150 тыс. членов). Но, опять же, численность членов данных партий сугубо условная. На самом деле никто не перепроверял эти данные, которые представляет сама партия. Тем более, для провластных партий членство в них является скорее обязательным условием спокойного пребывания в бюрократической гавани, нежели реальным желанием через институт партии повлиять на улучшение жизни граждан.

Сегодня на центральном республиканском уровне политические партии имитируют участие в парламентской и законотворческой процедурах. Если говорить простым языком, на местном уровне для жителей аула не важно какого цвета будет построенный мост (голубого или красного), какая партия проведет воду в село, под какую сирену приедет скорая медицинская помощь и т.д. Важно, чтобы местные вопросы не политизировались, а решались, исходя из их реальной политико-правовой природы.  

В реальности выборы в местные представительные органы должны быть направлены на то, чтобы избранные депутаты занимались местными делами. Такие функции местного самоуправления как уборка улиц и мусора, озеленение, освещение, водопровод и т.д. не могут иметь политический окрас и быть «Нур-Отановскими», «коммунистическими», «акжоловскими» и т.д.

Выводы:

  • Выстраивание централизованной партийной модели выборности депутатов маслихатов на местном уровне и мажилисменов – на республиканском является попыткой подготовить безупречный и максимально контролируемый процесс политического транзита в Казахстане. Реформы по переходу выборности депутатов маслихатов к пропорциональной избирательной системе следует рассматривать в совокупности с принятым Законом «О Совете Безопасности» и реформами по административно-территориальному делению страны; 
  • Местная политическая элита может оказать влияние на планируемый политический процесс по переходу власти в центре. Кстати, по этой причине произошла ликвидация Южно-Казахстанской области путем ее разделения на город республиканского значения — Шымкент и Туркестанскую область. Эта реформа способствовала разъединению Большого Юга путем деления сфер влияния;
  • В законопроекте прослеживается желание перестраховаться на так называемый “транзитный период” в ближайшие два-три года. Однако это заведомо неправильное решение. “Предохранители” вкручивают неправильно и не в том месте.  Дело в том, что важной составляющей партийно-политической системы является наличие политической оппозиции;
  • На самом деле слово “оппозиция” не несет негативный оттенок, а “оппозиционеры” — это не враги народа. Во многих странах бывшего Советского Союза оппозиционные партии представляются как недоброжелателями общего блага. В отношении лидеров таких партий возбуждаются уголовные дела, вводятся налоговые санкции, “включается” государственный аппарат подавления всякого незапланированного инакомыслия. Однако, зачастую оппозиционно настроенные граждане с активной и независимой позицией играют важную роль в обеспечении безопасности страны. Именно такие граждане через конструктивный диалог, критику, гражданский контроль за бюджетом и властью оказывают услугу стране. Благодаря таким людям предупреждается коррупция, уменьшаются злоупотребления со стороны чиновников, эффективно расходуется бюджет и т.д.;
  • Когда реальная оппозиция выводится из конституционного поля, то протестная часть населения переходит к диссидентским, нелегальным способам выражения мнения. Переход к пропорциональной модели при выборах депутатов маслихатов содержит политические риски в развитии регионов и потенциально может привести к конституционному дефолту в будущем. “Дежурные” депутаты маслихатов не смогут удержать возможные народные волнения при возникновении форс-мажорных ситуаций как это было в прошлых годах во время земельных митингов.

Данный материал подготовлен в рамках проекта «Giving Voice, Driving Change — from the Borderland to the Steppes Project», реализуемого при финансовой поддержке Министерства иностранных дел Норвегии. Мнения, озвученные в статье, не отражают позицию редакции или донора.